Discorsi sulle norme in materia d’igiene e sicurezza del lavoro nelle scuole di Giovanni Amendola, avvocato in Torre del Greco
Il tema della sicurezza sul lavoro negli istituti d’istruzione ed educazione di ogni ordine e grado è complesso1, atteso che le particolari criticità del settore non possano essere risolte con la sola disciplina generale, regolata nel Decreto Legislativo del 9 aprile 2008 n. 81 e successivi provvedimenti modificativi.
Lo stesso legislatore, in maniera programmatica, dichiara che la disciplina di cui al T.U. sulla salute e sicurezza sul lavoro dovrà essere integrata con una regolamentazione ministeriale. Nell’art. 3 del D.Lgs. 81/08, infatti, si legge: “Nei riguardi […] delle università, degli istituti di istruzione universitaria, delle istituzioni dell’alta formazione artistica e coreutica, degli istituti di istruzione ed educazione di ogni ordine e grado […] le disposizioni del presente decreto legislativo sono applicate tenendo conto delle effettive particolari esigenze connesse al servizio espletato o alle peculiarità organizzative […] individuate entro e non oltre ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo con decreti emanati, ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, dai Ministri competenti di concerto con i Ministri del lavoro, della salute e delle politiche sociali, e per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, acquisito il parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, sentite le organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale”.
La specialità del settore è un aspetto fortemente sentito dall’autore delle leggi e lo dimostra il fatto che nella formulazione originaria dell’art. 3 del D.lgs. 81/08 si prevedeva inderogabilmente che i decreti ministeriali attuativi dovevano essere emessi entro la “scadenza del termine di cui al comma 2” (ventiquattro mesi). La perentorietà del termine era confermata dall’ulteriore inciso, il quale disponeva che “decorso inutilmente tale termine”, avrebbero trovato applicazione le disposizioni generali di cui al T.U.
La ratio della norma era chiara. Si pressavano i ministeri di competenza ad emanare entro termini brevi provvedimenti che avrebbero modulato la disciplina generale sulle particolari esigenze dell’organizzazione scolastica.
Questo intento, tuttavia, ben presto si scontrava con l’inerzia dei soggetti istituzionali coinvolti. Sicchè, per evitare l’affidamento della regolamentazione del settore alla disciplina generale del T.U., con il D.L. del 12 maggio 2012 n. 57 si salvaguardavano le esigenze del servizio espletato e le peculiarità organizzative attraverso un’ulteriore modifica dell’art. 3 comma 3 del D.Lgs. 81/08, che ora prevede: “Fino all’emanazione dei decreti di cui al comma 2, sono fatte salve le disposizioni attuative dell’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626, nonché le disposizioni di cui al decreto legislativo 27 luglio 1999, n. 271, al decreto legislativo 27 luglio 1999, n. 272, al decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 298, e le disposizioni tecniche del decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1955, n. 547, e del decreto del Presidente della Repubblica 7 gennaio 1956, n. 164, richiamate dalla Legge 26 aprile 1974, n. 191, e dai relativi Decreti di attuazione”.
In sintesi, si protraeva l’efficacia dei decreti ministeriali emanati sotto il vecchio regime della 626/94, che in un certo senso tutelavano la peculiarità del settore, in attesa di nuovi provvedimenti, che dovranno tenere conto delle rinnovate esigenze.
A questo punto, è utile esaminare – seppur sommariamente e per quanto qui interessa – il contenuto delle disposizioni richiamate dall’articolo sopra citato.
Nell’art. 1 del D.M. 292/1996 si legge: “Ai fini ed effetti dei Decreti legislativi n. 626/94 e n. 242/96 citati in premessa e ferme restando le attribuzioni e le competenze dei dirigenti degli uffici e dei preposti, ove presenti, nei rispettivi ambiti di responsabilità, il datore di lavoro per gli uffici e le istituzioni scolastiche dipendenti dal Ministero della Pubblica Istruzione viene individuato, per quanto riguarda gli obblighi di loro competenza, come segue: [….]. C) Istituzioni scolastiche ed educative statali: i Capi della Istituzioni Scolastiche ed Educative Statali”.
Il datore di lavoro per la sicurezza nella scuole, quindi, è il dirigente scolastico, figura introdotta dal D.Lgs. 59/1998, che ha istituito la qualifica dirigenziale per i capi di istituto preposti alle istituzioni scolastiche ed educative.
È stato sottolineato che la scelta di identificare la figura del datore di lavoro per la sicurezza nella scuola con il dirigente scolastico si pone in linea con la definizione di datore di lavoro pubblico adottata dall’art. 2, comma 1, lett. b) D.Lgs. 81/2008, che così dispone “[…] Nelle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, per datore di lavoro si intende il dirigente al quale spettano i poteri di gestione, ovvero il funzionario non avente qualifica dirigenziale, nei soli casi in cui quest’ultimo sia preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale, individuato dall’organo di vertice delle singole amministrazioni tenendo conto dell’ubicazione e dell’ambito funzionale degli uffici nei quali viene svolta l’attività, e dotato di autonomi poteri decisionali e di spesa. In caso di omessa individuazione, o di individuazione non conforme ai criteri sopra indicati, il datore di lavoro coincide con l’organo di vertice medesimo”.
Quest’opinione coglierebbe il vero se si dimostrasse l’identità dei poteri di gestione del dirigente della pubblica amministrazione con quelli del dirigente scolastico. Invece – è appena il caso di evidenziare, data la notorietà del tema -, il dirigente scolastico deve fronteggiare il problema (della limitatezza) delle risorse finanziarie provenenti da un terzo, Stato o Regione, sulla cui formazione della volontà di erogazione non ha incidenza. Inoltre, il dirigente scolastico non ha autonomi poteri decisionali su interventi inerenti la struttura ospitante la scuola, che è di proprietà dell’ente territoriale terzo.
Sono questi due fattori che assumono una badiale importanza nella differenza tra le due figure assimilate.
È su questo punto che si dovranno concentrare le attenzioni dei ministri di competenza, se si vogliono alleggerire le responsabilità dei dirigenti scolastici in materia di igiene e sicurezza del lavoro, attribuite a tali figure nonostante esse siano determinate da fatti dipendenti da azioni od omissioni di altri soggetti e su cui non è possibile l’ingerenza del datore dei lavoro per mancanza di autonomi poteri decisionali in materia.
Ad ogni modo, come detto, la vigente normativa in materia di sicurezza identifica nel dirigente scolastico il datore di lavoro. Sarà utile, quindi, verificare le fonti dei poteri ad esso attribuiti.
Nell’ampio quadro normativo di riferimento, vanno segnalati in particolare il D.Lgs. 155/2001 (art. 25), il d.m. 44/2001 e la l. 107/2015, denominata anche “La buona scuola”.
Per quanto qui interessa, l’art. 1, comma 78 del legge 107/2015 prevede che: “Per dare piena attuazione all’autonomia scolastica e alla riorganizzazione del sistema di istruzione, il dirigente scolastico, nel rispetto delle competenze degli organi collegiali, fermi restando i livelli unitari e nazionali di fruizione del diritto allo studio, garantisce un’efficace ed efficiente gestione delle risorse umane, finanziarie, tecnologiche e materiali, nonché gli elementi comuni del sistema scolastico pubblico, assicurandone il buon andamento. A tale scopo, svolge compiti di direzione, gestione, organizzazione e coordinamento ed è responsabile della gestione delle risorse finanziarie e strumentali e dei risultati del servizio secondo quanto previsto dall’articolo 25 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonché della valorizzazione delle risorse umane”.
Il decreto interministeriale n. 44/2001 regolamenta le “Istruzioni generali sulla gestione amministrativo-contabile delle istituzioni scolastiche”. Tra le voci da preventivare annualmente è incluso ovviamente il finanziamento delle attività per assicurare la salute e la sicurezza del lavoro nei posti di lavoro. In particolare, tra le spese preventive del bilancio vanno inserite quelle necessarie per interventi ordinari di manutenzione dell’immobile, per compensi dell’R.S.P.P., del medico competente, della formazione dei lavoratori, dei d.p.i. e delle eventuali consulenze tecniche.
È questo, per la materia di cui si discorre, uno dei momenti più importanti per un dirigente scolastico, giacché è dal bilancio preventivo che parte la verifica del Giudice (per poi proseguire con la disamina del DVR, di cui si discorrerà nei successivi interventi) per accertare le responsabilità nell’ipotesi di infortunio nei locali della scuola.
Al riguardo, va richiamato l’art. 18, comma 3 del D.Lgs. n. 81 del 2008, il quale prevede che: “Gli obblighi relativi agli interventi strutturali e di manutenzione necessari per assicurare, ai sensi del presente decreto legislativo, la sicurezza dei locali e degli edifici assegnati in uso a pubbliche amministrazioni o a pubblici uffici, ivi comprese le istituzioni scolastiche ed educative, restano a carico dell’amministrazione tenuta, per effetto di norme o convenzioni, alla loro fornitura e manutenzione. In tale caso gli obblighi previsti dal presente decreto legislativo, relativamente ai predetti interventi, si intendono assolti, da parte dei dirigenti o funzionari preposti agli uffici interessati, con la richiesta del loro adempimento all’amministrazione competente o al soggetto che ne ha l’obbligo giuridico”.
La giurisprudenza prodottasi sul tema ha chiarito che “nell’ambito della gestione della sicurezza negli istituti scolastici bisogna distinguere le misure di tipo “strutturale ed impiantistico”, di competenza dell’ente locale proprietario dell’immobile, e titolare del resto del potere di spesa necessario per adottare le dovute misure, e gli adempimenti di tipo unicamente “gestionale” ed organizzativo spettanti invece all’amministrazione scolastica”. Per cui ove si accerti che l’infortunio sia avvenuto per carenze della struttura o degli impianti la responsabilità penale va certamente attribuita al proprietario e non al gestore (Cassazione penale, sez. III 14/04/2016 n. 30143).
Tuttavia, la Corte di Cassazione avverte anche che: “Anche se per gli interventi strutturali e di manutenzione l’Istituzione scolastica dipende da altro Ente, il “datore di lavoro” ai fini della sicurezza è da intendersi l’istituzione scolastica, soggetto che tuttavia non possiede poteri decisionali e di spesa. Se non può pertanto dubitarsi della posizione di garanzia dei funzionari dell’Ente cui gravava l’obbligo degli interventi di manutenzione straordinaria dell’edificio, ciò tuttavia non comporta che la scuola resti esente da responsabilità anche nel caso in cui abbia richiesto all’Ente locale idonei interventi strutturali e di manutenzione poi non attuati, incombendo comunque al datore di lavoro (e per lui come si vedrà al R.S.P.P. da questi nominato) l’adozione di tutte le misure rientranti nelle proprie possibilità, quali in primis la previa individuazione dei rischi esistenti e ove non sia possibile garantire un adeguato livello di sicurezza, con l’interruzione dell’attività” (Cass. pen., 03.02.2015 n. 12223, IV sezione).
Quindi, al dirigente scolastico non basterà dimostrare che l’infortunio occorso sia stato cagionato da deficienze strutturali per essere ritenuto esente da responsabilità, ma dovrà provare di aver individuato il rischio (prima ovviamente dell’evento lesivo) e averlo comunicato al proprietario dell’immobile.
Il bilancio preventivo e il Documento di Valutazione dei Rischi rappresentano la prova documentale principe per tali incombenze.
Nel frattempo, dopo la comunicazione e nelle more di un intervento dell’Ente, il dirigente scolastico dovrà adottare tutte le misure idonee possibili a prevenire gli infortuni che potrebbero determinarsi dal rischio individuato (tenendo conto delle risorse economiche erogate) e, se giunge alla determinazione che non vi sono le condizioni per assicurare l’incolumità dei dipendenti e degli alunni, deve interrompere le attività.
La genericità della richiesta rende di fatto di difficile collocazione il limite oltre il quale la responsabilità del dirigente scolastico si estingue in danno esclusivo dell’Ente.
Va altresì aggiunto che per un’esatta individuazione del rischio strutturale assume valore fondamentale la nomina del Responsabile del Servizio Protezione e Prevenzione (R.S.P.P.). Sul punto, la sentenza già richiamata della Suprema Corte, ha così affermato: “La figura del R.S.P.P. nell’Istituzione scolastica svolge una delicata funzione di supporto informativo, valutativo e programmatico ma è priva di autonomia decisionale: esso, tuttavia coopera in un contesto che vede coinvolti diversi soggetti, con distinti ruoli e competenze. Tale figura non è destinataria in prima persona di obblighi sanzionati penalmente e svolge un ruolo non operativo, ma di mera consulenza. L’argomento non è tuttavia di per sé decisivo ai fini dell’esonero dalla responsabilità penale. In realtà, l’assenza di obblighi penalmente sanzionati si spiega agevolmente proprio per il fatto che il servizio è privo di un ruolo gestionale, decisionale. Tuttavia quel che importa è che il R.S.P.P. sia destinatario di obblighi giuridici; e non può esservi dubbio che, con l’assunzione dell’incarico, egli assuma l’obbligo giuridico di svolgere diligentemente le funzioni che si sono viste” (Cass. 3.2.2015 n. 12223, IV sezione).
La decisione è rilevante, in quanto l’R.S.P.P. viene condannato per la scuola in via esclusiva e cioè in luogo del dirigente scolastico, non avendo segnalato a quest’ultimo un rischio lavorativo individuabile solo con competenze specialistiche che, con tutta probabilità, il dirigente scolastico non possedeva.
Da quanto sopra esposto, si evince che, se l’infortunio è stato determinato da fatti individuabili soltanto da competenze specialistiche, è possibile per il d.s. invocare l’esenzione di responsabilità.
Questa condizione rivaluta ancor di più l’importanza della scelta dell’R.S.P.P. e sulle specifiche competenze che questa figura deve possedere.
Non va sottaciuto che al momento la prevalente giurisprudenza prodottasi sul tema è orientata nell’attribuire sempre una responsabilità dell’ R.S.P.P. in via concorrente con quella del dirigente scolastico.
1. In questo primo intervento si introdurrà la trattazione del tema della responsabilità penale in materia di sicurezza per infortuni occorsi a scuola per motivi strutturali. Altri lavori approfondiranno temi già proposti o affronteranno con le stesse modalità le diverse problematiche dell’igiene e sicurezza del lavoro del lavoro.
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